宪法明确规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等。

这个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。[13]刘亚平：《当代中国地方政府间竞争》，社会科学文献出版社2007年版，第1、102页。

此等案件说明，地方土地财政之恣意扩张，已经蕴藏着侵害公民人身权利、财产权利等自由权的巨大隐患。《土地管理法》第55条也规定：以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。(二）城乡居民的生存困境土地财政之于宪法上公民基本权利的消极影响 财政资源的稀缺性是任何国家、任何时代的政府都必须面对的一个现实。而1995年《预算法实施条例》第1条亦要求，县级以上地方各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制。[12]中国的比较优势在于人力资源丰富，便于劳动密集型产业的成长。

参见《各省市地方政府宣布投资总额已超过10万亿》，载环球网：http://chi- na.huanqiu.com/roll/2008-11/291327.html,最后访问时间：2011年5月1日。[14]嘉禾县珠泉商贸城是一个以商业营业用地为主的房地产开发项目，累计投资达1.5亿元，位处嘉禾县城最中心地带，工程占地总面积超过12万平方米。如果法院认为行政裁决违法并将其加以撤销，此时就需要区分行政裁决是否必须。

最后，正因为行政主体是实体法律关系的当事人之一，行政行为代表的也是行政主体的利益和意志，所以它也是相关实体法律规范约束的对象，其行为因此除了要符合法定程序外，在实体上也有一个合法与否的问题。[16] 综上，行政裁决在性质上属于司法行为，将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围，使其接受司法审查，并要求裁决主体对其裁决承担法律责任，既无必要，也不合理。从法院的角度来看，行政诉讼的实质是一种司法审查，即对被诉具体行政行为是否合法(包括行政处罚是否合理)进行审查并作出处理，合法的予以肯定，违法的予以否定。如果将行政裁决定性为行政行为不成问题，那么，将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围，同时排除当事人的民事诉权，毋宁是必然的。

不过，由于《若干解释》对行政诉讼受案范围的规定采取了概括肯定(行政行为原则上均可诉)加列举否定(法律和司法解释明确规定的才不可诉)的立法模式，[6]行政裁决向来被视为具体行政行为，且法律和司法解释均未明确将其排除在受案范围之外，因此，在《若干解释》之下，行政裁决的行政可诉性仍然不成问题。参见姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2005：174、178. [16]正如有学者在介绍英国行政裁判所与法院的关系时所言，上诉与司法审查是有区别的。

其三，正因为司法主体并非实体法律关系的当事人，没有自己独立的利益和意志，因此也不可能是有关的实体法律规范约束的对象。在政治生活中，个人以及由个人组成的各种组织也是基于自身利益最大化的逻辑采取行动的。遗憾的是，我国当前行政裁决的考核、监督状况正是如此。其四，就具体案件而言，从实体上说，司法裁判毋宁是法本身，或者说是法的象征，因此，从法律专业的角度来看，其可能不准确，甚至不正确，没有充分体现法律与该具体案件的一种适当的关联，但很难说是违法的，很难说司法主体是需要对此承担法律责任的。

作为一种依法裁断具体纠纷的活动，司法行为具有以下三个方面的特性：其一，司法主体超然中立于纠纷当事人之间的实体法律关系之外，并未介入进去而成为实体法律关系的一方当事人。(二)对行政裁决的司法审查亦不会对相关的民事纠纷作出实质性处理 按照我国现行制度，行政诉讼是行政管理相对人对某个具体行政行为不服，以作出该行为的行政主体为被告向法院提起的诉讼。此处想进一步强调的是，如果将行政裁决定性为行政行为，同时要求当事人对裁决不服应向法院提起行政诉讼，而不能再提起民事诉讼，虽然能避免上述两种尴尬情形，但也使得法院再无机会直接处理行政裁决案件中的实质纠纷——当事人之间的民事纠纷。反观具体行政行为，[15]从外观上看，行政主体也是在处理一个具体的案件或问题，并且法律也是其最主要的行为准则。

其三，多一事不如少一事是任何有正常理智的人和组织的行为逻辑。从法政策学的角度来看，行政裁决应被定性为一种司法行为。

行政裁决之不能被定性为行政行为，而应被定性为司法行为，已如前述。但话又说回来，行政裁量显然并不仅仅是立法技术落后的一个副产品，更多的时候行政裁量权是立法者有意授予的。

行政裁决当然是因为一个特定的民事纠纷而起的，但即便是将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围，行政裁决诉讼也会毫不例外地具有行政性，法院也不会进而处理行政裁决原本所针对的平等主体间的民事纠纷。其二，对于民事纠纷的解决来说，行政裁决既非唯一也非最终的机制，一般情况下也不可能是必须的。或许正因为如此，虽然一直有学者在倡导，但无论是行政附带民事诉讼还是司法变更权，在制度上至今都未能变成现实。如果一方面相关法律、法规将裁决规定为行政机关必须履行的一项法定职责，但另一方面又缺乏配套的考核、监督的机制来保障其执行，这种立法上的硬性规定对于行政裁决制度的实施来说意义也是相当有限的。[7] 将行政裁决定性为具体行政行为当然有助于明确其法律效力，从而改变行政裁决可有可无的尴尬处境，但同时也使作出裁决的行政机关面临着经常性地被诉负担和风险。这实际上是对当事人民事诉权的排除，意味着行政裁决作出后，当事人就不能再以对方当事人为被告向法院提起民事诉讼。

详言之，如果法院认为行政裁决合法、合理并判决维持，那么，行政裁决将取得最终的法律效力，当事人必须遵照执行，不能再以对方当事人为被告向法院提起民事诉讼，请求法院作出不同的实质处理。另有研究指出，20世纪90年代中后期以来，我国一些法律、法规、规章在修改的过程中之所以纷纷取消了行政裁决的规定，或者代之以协调、调解，与行政裁决被纳入行政诉讼的受案范围有着莫大的关系。

[4]例如，1986年11月7日《最高人民法院关于双方不服政府对山林纠纷的处理决定，向人民法院起诉，应将谁列为被告的批复》和1987年7月31日《最高人民法院关于人民法院审理案件如何适用〈土地管理法〉第13条、〈森林法〉第14条规定的批复》。上诉所涉及的是所作决定是否正确的问题，而司法审查只涉及所作决定合法与非法的问题。

因为行政裁决往往很难让民事纠纷的双方当事人都满意，因此，如果行政机关选择做出裁决，而当事人又不能对其置之不理，则恐怕一定会有一方当事人想要通过复议或行政诉讼去推翻它。因为若非如此，将会面临两种尴尬的选择：其一，对于行政裁决，不能提起行政诉讼，但行政裁决本身也没有什么强制约束力。

[19]应该说，行政附带民事诉讼和司法变更权确实能实现行政裁决可诉与实质解决有关民事纠纷的统一，但遗憾的是，这两个建议在诉讼法理上都面临着难以克服的困难。其可能不准确，甚至不正确，但很难说违法，也不应要求裁决主体对此承担法律责任。二则是因为可诉性已经危及到了行政裁决制度的有效实施甚至生死存亡，具有紧迫性，必须尽快解决。就此而言，行政机关如果选择裁决，则其被追责的可能性是非常大的。

虽然被裁决的纠纷或者与裁决主体作出的某个具体行政行为直接相关，或者与其行政管理任务的实现有着一般的关系，但根本上说，裁决主体仍然是一个超然中立的裁决者，并未实质性地介入到纠纷当事人的实体法律关系中去。摘要:  行政裁决具有经济、高效、专业等特点，是现代社会必不可少的一种独特的纠纷解决机制。

[17]其二，行政裁决作为一种具体行政行为，具有强制性的法律约束力，但同样也不能对之提起行政诉讼。但当时行政诉讼制度尚未正式建立，行政审判也没有普遍开展起来，在有关行政裁决立法所规定的诉讼究竟何指的问题上，行政诉讼很难构成与民事诉讼相并列的一个选项。

因为附带诉讼制度设立的基本考虑是，彻底、经济地处理当事人之间的所有法律纠纷，如果这些不同性质的纠纷存在于不同的当事人之间，那么，就没有为此而对审判权作出调整的必要。从制度层面来说，当然最好是通过制定统一的《行政裁决法》，在对行政裁决的其他问题作出一般性规定的同时，明确行政裁决决定的不可诉性和可上诉性。

行政裁决行政诉讼中存在的正是这样一种情形，行政案件的被告是作出裁决的行政机关，但民事案件的被告则只可能是民事纠纷的对方当事人。[11] 最后，就算这种配套的考核、监督机制存在，其效果也是可预期的，行政裁决制度恐怕也很难得到有效的实施和发挥预期的作用。(二)将裁决规定为行政机关必须履行的职责意义有限 或许有人会说，为什么不索性将裁决规定为行政机关必须履行的一项法定职责呢？如果裁决不仅是行政机关的一项权力，也是其必须履行的法定职责，那么就算其再不情愿，就算其担心裁决后会被诉，从而可能给自己带来一些麻烦和负担，不也得硬着头皮去裁决吗？首先得承认，法律、法规在授权行政机关裁决时应尽可能明确，如果有必要将裁决规定为行政机关的一项必须履行的职责时，就应作出清楚无误的表述。但将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围，使其具有行政可诉性，无助于有关民事纠纷的实质解决，背离了行政裁决制度设立的初衷和目的。

因此，有学者指出的，行政裁决普遍没有被纳入行政机关绩效评价标准体系，也是造成行政机关行政裁决的积极性降低的一个因素。正是因为行政裁决一经作出就具有与其他具体行政行为相同的法律约束力，因此，当事人要么遵照执行，要么就需要通过行政复议或行政诉讼先将行政裁决加以推翻，然后才可能寻求对其民事纠纷的不同的实质处理。

谢卫华.赋予法院对行政裁决司法变更权的必要性[J].行政法学研究，2003(3). [20]陈光中.外国刑事诉讼程序比较研究[M].北京：法律出版社，1988：399. [21]翟晓红，吕利秋.行政诉讼不应附带民事诉讼[J].行政法学研究，1998(2). [22]沈开举.委任司法初探[A].见张庆福.宪政论丛(第5卷)[M].北京：法律出版社，2006：600-630。有调查表明，行政机关对将行政裁决纳入行政诉讼受案范围意见很大，认为于法于理都不通。

但如果行政机关作出裁决后，当事人对裁决不服还可以向法院就裁决提起行政诉讼，行政机关还可能因为其裁决而成为行政诉讼的被告，甚至可能需要承担某种赔偿责任，那么结果就只可能有一个，即不裁决。如果将行政裁决定性为行政行为，并使其具有行政可诉性，那么，在行政裁决诉讼中，法院行使这种变更权，同样也有违分权或权力分工制约的宪政理念。

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